O papel do Poder Legislativo no Orçamento Público

O Congresso Nacional tem como responsabilidades, entre outras, deliberar sobre as leis orçamentárias e proceder à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta.

Leis Orçamentárias

As leis orçamentárias inicialmente são enviadas como projeto pela Presidência da República ao Congresso Nacional, ao qual cabe discutir, votar, alterar e, se for o caso, aprovar o texto normativo para posterior vigência como lei após concordância do Chefe do Executivo.

As leis de caráter orçamentário dizem respeito ao plano plurianual (PPA), às diretrizes orçamentárias (LDO), suas alterações, ao orçamento anual (LOA) e aos créditos adicionais, os quais são apreciados na forma do Regimento Comum (art. 166, CF e Resolução nº 1 de 2006 – CN).

O PPA trata do planejamento de governo para os próximos quatro anos, envolvendo as principais diretrizes e metas da administração pública federal. É encaminhado ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto do início do mandato, possuindo vigência a partir do 2º ano do mandato presidencial até o 1º ano do subsequente.

A proposta da LDO, realizada em conformidade com o PPA, é encaminhada anualmente ao Congresso até 15 de abril e sua função é fixar as prioridades do governo federal, além de orientar a elaboração da LOA.

O projeto da LOA, elaborado com base na LDO, também é anual e seu papel é estimar a receita e fixar a despesa para o ano seguinte, ou seja, demonstra de qual modo o governo irá arrecadar e gastar os recursos públicos, com previsão de envio até o dia 31 de agosto para o Legislativo.

No momento da execução do orçamento, os valores autorizados na lei orçamentária podem revelar-se insuficientes para as finalidades planejadas ou necessitar de aumento de despesa não autorizada a princípio. Desse modo, a LOA pode ser modificada por meio de créditos adicionais para atender despesa não autorizada ou insuficientemente prevista.

Os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais ou extraordinários e sendo aprovados passam a integrar o orçamento em exercício. Os créditos suplementares visam reforçar valores monetários previstos na LOA destinados a atender determinados programas. Destaca-se que o orçamento anual poderá autorizar o Presidente da República a editar decretos para abertura de crédito suplementar sem necessidade de autorização pelos congressistas, nos percentuais e limites estabelecidos.

Já os créditos especiais objetivam contemplar programas de trabalho não mencionados no orçamento, ao passo que os créditos extraordinários tratam de situações excepcionais imprevistas ou urgentes, consignados por meio de medida provisória.

O projeto orçamentário ao ser recebido pelo Poder Legislativo é autuado, numerado e publicado em avulsos eletrônicos, recebendo um calendário de tramitação nos termos regimentais, que traz prazos informativos de emendas, publicação de relatórios e de emissão de pareceres. Em seguida, é encaminhado para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO para emissão de parecer antes de seguir à Mesa do Congresso.

Com exceção dos créditos extraordinários, os projetos orçamentários devem ser apreciados pelo Congresso em sessão conjunta, onde senadores e deputados se reúnem em um só local para discutir e votar a matéria em questão. Com a aprovação, são enviados ao Presidente da República para sanção (concordância) ou veto (discordância), parcial ou total. Aceitando o texto encaminhado, o Presidente da República sanciona, promulga e publica, transformando-o em lei.

Relatórios de Fiscalização e Controle

A atuação do Poder Legislativo no ciclo orçamentário não se encerra na apreciação e aprovação das leis orçamentárias. A fase de avaliação da execução orçamentária é atribuição do Congresso dentro de sua competência constitucional (art. 70) de fiscalizar os órgãos e entidades da União, bem como da administração direta e indireta, ocorrendo principalmente com relação à aplicação de recursos, recebimento de valores e uso do patrimônio público.

A fiscalização parlamentar do Congresso é exercida com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), e pela atuação das comissões parlamentares, com destaque para a Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Tal atividade fiscalizatória é exercida comumente pelo recebimento e análise de diversos relatórios de fiscalização e controle previstos em lei ou na Constituição Federal, que são encaminhados ao Poder Legislativo por órgãos e entes públicos, inclusive pelo TCU na realização de auditorias, avaliações e recomendações.

Esses relatórios visam dar transparência aos valores destinados para programa de trabalho, montantes recebidos, desempenho de fundos, estimativas de gastos e custos; demonstrar a previsão de arrecadação de tributos, aplicação de recursos na forma a lei e dentro de limites estabelecidos; e permitir a avaliação e controle, pelo Congresso, das atividades e operações realizadas ou previstas no que diz respeito ao planejamento e execução orçamentários.

O quadro abaixo exemplifica os relatórios de fiscalização e controle que são enviados ao Congresso para apreciação.

Quadro de Relatórios a serem recebidos pelo Congresso Nacional

 

Quadro de Relatórios a serem recebidos pelo Congresso Nacional
Matéria Legislação Responsável Prazo / Condição / Periodicidade
Prestação de Contas CF/1988 - art. 84, XXIV Presidência da República Anual - "dentro de 60 (sessenta) dias após a abertura da sessão legislativa"
Relatório de Atividades do Tribunal de Contas da União Lei 8.443/1992 - art. 90, §§ 1º e 2º Tribunal de Contas da União Trimestral e Anual
Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Lei de Diretrizes Orçamentárias Poder Executivo Bimestral - "até o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre"
Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais Lei Complementar 101/2000 - art. 9º, § 4º Lei de Diretrizes Orçamentárias Poder Executivo Quadrimestral - ""até 3 (três) dias antes da audiência pública na CMO ou até o último dia dos meses de maio, setembro e fevereiro, o que ocorrer primeiro""
Demonstrações Financeiras do Banco Central Lei Complementar 101/2000 - art. 9º, § 5º Lei de Diretrizes Orçamentárias Banco Central do Brasil Semestral
Relatório Gerencial Trimestral do BNDES Lei 11.948/2009 - art. 1º, § 6º Lei 12.096/2009, art. 1º, § 8º (Lei 12.453/2011) Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Trimestral - ""até o último dia útil do mês subsequente de cada trimestre""
Programação - Fundos Constitucionais de Financiamento Lei 7.827/1989 - art. 14, II, IV e parágrafo único Conselho Deliberativo - FNO; FNE; FCO Anual - "após a aprovação do programa pelo Conselho Deliberativo que deverá ocorrer até o dia 15 de dezembro"
Relatório de Resultados e Impactos Lei 7.827/1989 - art. 20, §5º Bancos Administradores: Banco da Amazônia (FNO); Banco do Nordeste (FNE); Banco do Brasil (FCO) Semestral
Relatório de Avaliação da Ação Federal Lei Complementar 124/2007 - art. 11, VIII; Lei Complementar 125/2007 - art. 16; Lei Complementar 129/2009 - art. 10, § 9º, I Diretoria Colegiada - SUDAM; Conselho Deliberativo - SUDENE; Conselho Deliberativo - SUDECO Anual - ""mesmo prazo de encaminhamento do projeto de lei orçamentária da União""
Relatório de Avaliação do Cumprimento do Plano Regional de Desenvolvimento Lei Complementar 124/2007 - art. 14; Lei Complementar 125/2007 - art. 14; Lei Complementar 129/2009 - art. 14; Diretoria Colegiada - SUDAM; Conselho Deliberativo - SUDENE; Conselho Deliberativo - SUDECO Anual - ""mesmo prazo de encaminhamento do projeto de lei orçamentária da União""
Relatório de Desempenho do Fundo Soberano do Brasil Lei 11.887/2008 - art. 10 Ministério da Fazenda Trimestral
Relatório de Atividades da Petrobrás (decorrentes da cessão onerosa de atividades no pré-sal) Lei 12.276/2010 - art. 12 Ministério da Fazenda Anual
Livro de Defesa Lei Complementar 97/1999 - art.9, §3º Poder Executivo Quadrienal – a partir de 2012
Relatório de Atividades da Agência Nacional do Cinema - Ancine MP 2.228-1/2001 - art. 7º, XX (Lei 12.485/2011 - art. 15) Presidência da República Anual
Relatório de Atividades da Agência Nacional de Aviação Civil - Anac Lei 11.182/2005 - art. 8º, XL (Lei 12.462/2011 - art. 53) Presidência da República Anual
Relatório de projetos aprovados por intermédio da Lei de Incentivo ao Esporte Lei 11.438/2006 - art. 13-C (Decreto 6.180/2007) Ministério dos Esportes Anual
Relatório de Iniciativas da Política de Exploração dos Portos Lei 12.815/2013 - art 57, § 5º, I a V Poder Executivo Anual - "último dia útil do mês de março"
Relatório referente às operações de financiamento destinadas ao Trem de Alta Velocidade - TAV Lei 12.404/2011 - art. 22, § 1º Ministério da Fazenda Semestral - "ao final de cada semestre"
Relatórios de Gestão Fiscal Lei 10.028/2000 - art. 5º, I Titulares dos Poderes e Órgãos Federais Estabelecido na LDO

Contas Presidenciais

Importante enfatizar que, no sistema republicano de freios e contrapesos, compete ao Poder Legislativo não apenas a função de legislar como também a de fiscalizar a atuação da Administração Pública Federal. Nesse contexto, o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Presidente da República (art. 84, XXIV, CF) se destaca como uma das mais relevantes atribuições do Congresso na qualidade de titular do controle externo federal (art. 49, inciso IX, CF).

O titular do julgamento das contas do Presidente da República é o Poder Legislativo, porém a Constituição exige também o parecer prévio do Tribunal de Contas da União (art. 71, I, CF). Dessa forma, recebidas pelo Congresso, as contas são autuadas como matéria legislativa (MCN – Mensagem do Congresso) e seguem ao Tribunal de Contas da União (TCU) para recebimento de parecer prévio.

Devolvidas pelo TCU, as contas presidenciais, juntamente com o parecer prévio, são encaminhadas à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). Essa é a Comissão responsável pelo exame e emissão de parecer, que deverá concluir pela apresentação de projeto de decreto legislativo (art. 166, § 1º, I, CF e art. 116, IV, da Res. 1/2006-CN). O projeto de decreto legislativo é enviado à Mesa do Congresso  para posterior apreciação pelos Parlamentares (art. 166, caput e § 2º, CF).

Entre os vários mecanismos de controle, a prestação de contas dos chefes dos Poderes se destaca por oferecer inúmeras possibilidades de correção e de aprimoramento da ação estatal, bem como para o aperfeiçoamento da conduta dos dirigentes maiores da Nação.

Acesse o histórico da tramitação das prestações de contas presidenciais.